A governança tributária global atravessa um momento de transformação com a proposta de uma 'Convenção-Quadro' da ONU sobre Cooperação Tributária Internacional. Liderada majoritariamente por países em desenvolvimento e pelo bloco africano, a iniciativa busca criar um sistema "democraticamente igualitário", contrapondo-se ao modelo atual capitaneado pela Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE). Ainda em negociação, a iniciativa já mobiliza especialistas e autoridades diante de seus possíveis efeitos sobre políticas fiscais e o ambiente de negócios - inclusive no Brasil.

A proposta central foca em uma "justa alocação dos direitos de tributar", visando beneficiar os países onde os mercados consumidores estão localizados. Mas também contempla mudanças na tributação de serviços, novas regras de disputas fiscais e arbitragem, efeitos sobre importação de tecnologia em operações internacionais e tributação de grandes fortunas.

Pode, ainda, rever a divisão de impostos entre países e até reduzir custos em alguns casos, mas também aumentar a complexidade regulatória em um momento de tensões econômicas e fragmentação institucional em nível global, conforme alertaram os especialistas em Direito Tributário Helena Trentini, coordenadora assistente e professora do mestrado profissional em Direito Tributário Internacional do Instituto Brasileiro de Direito Tributário (IBDT), e Gustavo G. Vettori, professor da Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade da Universidade de São Paulo (FEA-USP) e do mestrado do IBDT. 

Participantes das discussões sobre o projeto da Convenção-Quadro, ambos abordaram o assunto na palestra “Governança Tributária Global em Transformação: Convenção da ONU e os novos desafios para o ambiente de negócios”, realizada na reunião de março do Conselho de Altos Estudos de Finanças e Tributação (Caeft), da Associação Comercial de São Paulo (ACSP), coordenado pelo professor Luis Eduardo Schoueri, titular de Direito Tributário na Faculdade de Direito da USP. 

O movimento surge de uma insatisfação crescente entre países em desenvolvimento com o modelo atual de negociação internacional, segundo Helena. “A ideia agora é construir uma cooperação tributária mais inclusiva, em que todos os países possam de fato se manifestar”, disse. A Convenção também busca reequilibrar a governança tributária internacional. “É um pouco da ideia dos países em desenvolvimento dizerem: ‘vamos negociar uma convenção que olhe para nós.”

Já Vettori vê o protagonismo da ONU com surpresa, dado o cenário global de fragmentação e o uso da integração econômica como "arma" por grandes potências. Para o especialista, é surpreendente que o órgão tente um protagonismo multilateral no momento atual, e questionou se o sistema terá "dentes" ou se será só um cenário de "eixos paralelos" competindo entre si. 

"Em um mundo que não tem nada muito propenso à cooperação e multilateralismo atualmente, temos uma ONU querendo fazer, do ponto de vista fiscal, algo que nunca se fez. Então, é surpreendente em relação ao protagonismo que a ONU prega, em um mundo que teoricamente se volta para potencializar guerras, se (o projeto) vai para frente ou não", alertou. 

Enquanto Helena Trentini defendeu o modelo "democraticamente igualitário" da nova convenção e reforçou a importância da participação brasileira — sendo o IBDT a única instituição do país que atua como observadora —, Gustavo Vettori apontou que o Brasil deve monitorar riscos de adesão cega "a mecanismos que podem não ser favoráveis aos seus grandes parceiros fiscais." 

Helena e Vettori (dir.) com Schoueri, do Caeft: proposta defende 'alocação justa dos direitos de tributar' para beneficiar países em desenvolvimento (Foto: César Bruneli/ACSP)

Pontos e contrapontos (inclusive para o Brasil)

Os especialistas detalharam os principais pontos da proposta, além de destacar possíveis vantagens e desvantagens. Um deles, apontado por Helena, é a tributação de serviços, e o primeiro protocolo em discussão trata de serviços transfronteiriços, "partindo da premissa de que as regras tradicionais são insuficientes para a economia digital e serviços remotos."

A medida também foca em mecanismos como a retenção na fonte, já familiar ao Brasil. Vettori, porém, fez uma crítica severa: tributar pelo rendimento bruto pode superar a margem de lucro do prestador, transformando o tributo em uma "tarifa de importação" paga pelo próprio comprador brasileiro. "Isso pode ser uma pedra no próprio corpo do país", alertou. 

O segundo protocolo aborda a resolução de disputas, e a busca de um quadro multilateral para evitar que as soluções fiquem limitadas aos poucos acordos bilaterais existentes. Aqui, a especialista destacou a proposta de early consultation (consulta prévia) entre autoridades fiscais para simplificar acordos de precificação e trazer mais segurança jurídica nas operações.

Já o advogado, por sua vez, enxerga no sistema de resolução de controvérsias um potencial upgrade no que já existe, embora tema que a criação de bases de dados oficiais da ONU para preços de transferência possa criar um 'kill the business' geral (ou "matar" negócios) para quem já está estabelecido no setor privado. "A medida pode gerar uma 'guerra de bases' em que a fiscalização ignora a realidade do mercado em favor de tabelas oficiais", alertou.

O terceiro ponto é a taxação de grandes fortunas e o papel do Brasil na discussão, pois essa é uma bandeira defendida ostensivamente pelo país no foro da ONU. "Embora o Brasil sustente essa pauta, outros preferem não 'abrir novas portas' antes de fechar protocolos de serviços e disputas, previstos para 2027", reforçou Helena.

Vettori, por sua vez, questionou a eficácia dessa medida no cenário interno, sugerindo que o protocolo pode servir mais como um "mecanismo retórico" para justificar políticas domésticas que carecem de base técnica. "A minha preocupação é se a Receita Federal atuaria como órgão de política fiscal independente ou apenas como um órgão arrecadador", completou.

Para os especialistas, a nova estrutura pode impactar o Brasil de duas formas principais. Uma é a limitação da lei interna: se o protocolo da ONU estabelecer alíquotas de retenção menores que os 25% praticados hoje na lei brasileira para certos serviços, o país teria sua tributação limitada - o que poderia reduzir custos de importação de insumos tecnológicos, lembrou Helena. 

Vettori admitiu um possível benefício. "Se o protocolo fixar um teto (como 10%), menor que os 25% da lei interna brasileira, ele pode 'tamponar' essa lei e reduzir o custo de insumos para a indústria 4.0", destacou.

A outra é gerar redundância e (mais) complexidade, disse. "Há risco de sistemas paralelos de troca de informações e fiscalização que "afoguem" a administração tributária e o mercado com obrigações acessórias redundantes às da OCDE.

Mas o maior perigo apontado pelos especialistas é que, em vez de um sistema complementar que ajude países em desenvolvimento a integrarem-se à governança atual, crie-se uma estrutura duplicada que onere governos e contribuintes sem resolver problemas de fundo de evasão e elisão fiscal. Por isso Vettori defendeu cautela na adesão aos futuros protocolos. 

“O importante é entender os impactos antes de aderir automaticamente a mecanismos que podem não ser favoráveis ao país.”

A Convenção-Quadro está em elaboração e a quarta rodada de negociações ocorreu em fevereiro, em Nova Iorque, com 137 países. Os primeiros resultados devem sair até 2027, com protocolos temáticos para aplicação das novas regras.

Fonte: Diário do Comércio | Por Karina Lignelli